Fachverband für Soziale Arbeit, Strafrecht und Kriminalpolitik

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Restorative Justice

DBH-Materialien Nr.71 DBH-Materialien Nr.71

DBH-Bundestagung

23.-26. September 2015 im Ostseeresort Damp (Schleswig - Holstein)

Der englische National Offender Management Service und die deutsche Bewährungshilfe, Carmen Mutz

Carmen Mutz hat als Doktorarbeit sich mit "Der englische National Offender Management Service und die deutsche Bewährungshilfe - Ein struktureller und analytischer Vergleich" beschäftigt. Sie stellt fest, dass es zwischen beiden Systemen faktische Ähnlichkeiten gibt, auch wenn in England / Wales es weitergehende Lösungsansätze zur Weiterentwicklung des Probation Service gibt. Dort wurde das National Offender Management System (NOMS) entwickelt, das den Strafvollzug und die ambulante Betreuung von Straffälligen zusammenfasst, einheitliche Diagnose-Systeme hat und sich sehr stark auf die Risikoorientierung richtet. Die Arbeit wurde veröffentlicht in den "Tübinger Schriften und Materialien zur Kriminologie, Nr.24".
In der Einleitung schreibt die Autorin zum Vorhaben ihrer Arbeit:
"Gegenstand und Ziel der Arbeit
Die vorliegende Arbeit versteht sich als Beitrag zur modernen Form der Rechtsvergleichung (1). Der englische Probation Service und das Bewährungshilfesystem der Bundesrepublik Deutschland werden einer vergleichenden Analyse unterzogen.
Gegenstand des Vergleichs sind die Systeme insgesamt, begonnen bei der gesetzlichen Grundlage bis hin zur praktischen Ausgestaltung der Institution Bewährungshilfe. Die gesetzliche Grundlage im Sinne der Verankerung im Gesetz wird dabei jedoch lediglich der Vollständigkeit halber in gebotener Kürze erwähnt. In einem ersten Schritt wird das englische Bewährungshilfesystem, der Probation Service, insbesondere im Hinblick auf den Wandel der vergangenen Jahre, einer Analyse unterzogen. Sodann geht es darum, die wesentlichen Bestandteile der deutschen Bewährungshilfe herauszuarbeiten, ebenfalls mit besonderem Blick auf die aktuellen Modernisierungsdiskussionen und Entwicklungen, die infolge derer zum Teil bereits vollzogen wurden. Im Rahmen dieser beiden Schritte werden die Kernelemente der beiden Systeme identifiziert und in einem dritten Schritt miteinander verglichen, wobei die Modernisierungsentwicklungen beider Länder besonders beleuchtet werden.
A. Faktische Gemeinsamkeiten der Bewährungshilfe Deutschlands
und Englands
Sowohl das deutsche als auch das englische Sanktionssystem sehen eine Bewährungsstrafe (2) vor. Damit steht fest, dass beide Länder das Erfordernis sehen, eine Sanktionsform zwischen Freiheitsstrafe und Geldstrafe zu schaffen und diese als festen Bestandteil in das Sanktionssystem zu integrieren. Im Kern versprechen sich beide Länder von der Bewährungsstrafe eine bessere Resozialisierung der Straffälligen durch eine Bestrafung „in der Gemeinschaft“. Bedingt durch überfüllte Gefängnisse, immer knapper werdende öffentliche Mittel und eine Zunahme sozialer Probleme werden beide Länder dazu bewogen, an der Effektivität der Sanktionsform zu arbeiten und einen Erfolg nachzuweisen. Dies zudem nicht zuletzt deshalb, weil die bisherige Arbeit von einem mangelnden Vertrauen in die Bewährungsstrafe geprägt war und zum Teil noch ist. Dieser kriminologische Hintergrund legt die Vermutung nahe, dass es faktische Gemeinsamkeiten in beiden Systemen geben muss. Zu fragen bleibt jedoch, welches Ausmaß diese Gemeinsamkeiten annehmen und wie groß die verbleibenden Unterschiede in der Realität der Bewährungshilfepraxis sind.
B. Ähnliche Lösungsansätze in beiden Systemen?
Betrachtet man die Systeme der beiden Vergleichsländer grob, so ist zunächst festzustellen, dass es bereits vom Rechtssystem her gravierende Unterschiede gibt. England unterfällt dem common law System, während das deutsche Rechtssystem dem civil law unterfällt.
Dennoch sind die Gegebenheiten, also Kriminalität, die mit Maßnahmen bekämpft werden soll, die die größtmögliche Resozialisierung bieten, identisch, weil sie in dieser Form in jedem System vorkommen. Auch ein Verlangen nach Modernisierung und Anpassung an aktuelle Entwicklungen und Gegebenheiten dürfte in jedem System zu finden sein.
Es stellt sich somit die Frage, ob die oben beschriebenen faktischen Gemeinsamkeiten zusammen mit diesen Gegebenheiten die Vermutung nahelegen, dass sich Lösungsähnlichkeiten, wenn nicht gar Lösungsgleichheiten in beiden Systemen finden lassen, sodass die Unterschiede der Systeme bei näherer Betrachtung doch nicht mehr so groß sind. Diese Vermutung wird dadurch bestärkt, dass eine Forderung nach Modernisierung in Form von Verfahrensstandards und Erfolgsnachweisen auf wissenschaftlichen Erkenntnissen beruhen, die nicht länderspezifisch sind und damit von beiden Ländern in Diskussion und Entwicklung einbezogen werden können. Daraus resultiert sodann die Annahme, dass wissenschaftliche Erkenntnisse als Ausgangsbasis für Modernisierungsentwicklungen verschiedene Länder mit verschiedenen Systemen dazu veranlassen, ähnliche, wenn nicht gar gleiche Maßnahmen zu ergreifen. Dies gilt es in der folgenden Arbeit zu untersuchen.
Anmerkungen:
1 Dazu und zu anderen Formen der Rechtsvergleichung siehe vertiefend beispielsweise Weigend in Sieber/ Albrecht, Strafrecht und Zeitgeist und Trüg, Lösungskonvergenzen trotz Systemdivergenzen im deutschen und US-amerikanischen Strafverfahren.
2 Zur Begrifflichkeit s.u. unter Teil I, Kapitel 1 und Teil II, Kapitel 1."
In der Zusammenfassung kommt Carmen Mutz zu dem Ergebnis, dass es zwischen der englischen und der deutschen Bewährungshilfe faktische Gemeinsamkeiten bestehen und gleiche Probleme mit entsprechenden Ansätzen gelöst werden können:
"Zusammenfassung der Erkenntnisse und Überprüfung der Arbeitshypothese
Es war in dieser Arbeit von der Überlegung auszugehen, dass in beiden in Rede stehenden Systemen die Anzahl der Inhaftierungen in den vergangenen Jahren stetig angestiegen ist und dass Diskussionen darüber geführt werden, wie die Bewährungshilfe zur Lösung dieses Phänomens im Sinne einer Reduzierung der Rückfälligkeit beitragen kann. Diese Grundgegebenheit erzeugt in beiden Ländern Druck auf Politik und Wissenschaft, an dieser Situation etwas zu ändern. Daraus folgte die Vermutung, dass beide Länder eine Modernisierungsbewegung in Gang gesetzt haben, welche aufgrund der gleichen Zielsetzung möglicherweise auch die gleichen Modernisierungsansätze zum Gegenstand hat.
Zu Beginn der Untersuchung, in den Teilen I und II konnte gezeigt werden, dass sich die englische und die deutsche Bewährungshilfe in Struktur und System wesentlich unterscheiden. Dies betrifft zum einen die gesetzliche Ausgangslage, zum anderen aber auch die praktische Ausführung der Aufgabe. England unterliegt dem common law System, welches sich bereits deutlich von den in Deutschland bestehenden Gegebenheiten unterscheidet. Weiter konnte schnell festgestellt werden, dass in England aufgrund der gesetzlichen Systematik eine landesweit einheitliche Regelung möglich ist.
Die in Deutschland bestehende Verteilung der Gesetzgebungskompetenz führt zum Föderalismus, welcher eine einheitliche Regelung auf bundesweiter Ebene erschwert, wenn nicht gar unmöglich macht. Diesbezüglich lässt sich in den Vergleichsländern eine gegenläufige Entwicklung beobachten. In England hat man mit Schaffung des National Probation Service eine Abkehr von den einzeln und unabhängig agierenden Diensten hin zu einem einheitlichen nationalen Dienst erreicht. In Deutschland wurde mit der Föderalismusreform das Gegenteil bewirkt, nämlich die Ermöglichung von 16 verschiedenen organisatorisch ausgestalteten Bewährungseinrichtungen, wobei sich hier die Frage aufdrängt, ob eine Qualitätsverbesserung damit erreicht werden kann. Sicherlich nicht. Weiterer Unterschied der beiden Vergleichssysteme ist die Sanktionsform an sich. In England gibt es eine recht ausgedehnte Regelung der Community Sentence, die es in der Form in Deutschland nicht gibt. Vielmehr besteht hier lediglich die Möglichkeit, im Rahmen einer zur Bewährung ausgesetzten Haftstrafe Auflagen und Weisungen zu verhängen, die jedoch nicht die eigentliche Strafe bilden. Unser Gesetzgeber erscheint insoweit etwas altmodisch festgefahren, da in der Hauptsache nur Geldstrafe oder Freiheitsstrafe möglich sind.
Ausgehend von diesen festgestellten Systemdivergenzen wurde dann aufgrund der gemeinsamen Zielsetzung der Bewährungshilfe, nämlich der Reduzierung der Rückfälligkeit, die Arbeitshypothese abgeleitet, dass trotz der bestehenden Systemdivergenzen dennoch Lösungsgemeinsamkeiten oder sogar Lösungsgleichheiten in der Bewährungshilfe der beiden Systeme bestehen. Hierfür wurden die beiden Systeme als Ausgangspunkt zunächst dargestellt und im Anschluss daran die herausgearbeiteten Kernpunkte der Systeme gegenübergestellt.
Steigende Klientenzahlen, ein mangelndes Vertrauen in die Sanktionsform, die Veränderung der Straffälligenpopulation und insbesondere die Notwendigkeit einer Wirkungskontrolle angesichts knapper öffentlicher Mittel haben die sozialen Dienste beider Vergleichsländer vor die schwierige Herausforderung gestellt, ihre Aufgabe der Wiedereingliederung, gerade unter der Perspektive der Reduzierung von Rückfälligkeit, verbunden mit Schutz der öffentlichen Sicherheit, zu erfüllen. Beide Länder haben diesen Entwicklungsbedarf erkannt und eine Modernisierungs- bzw. Verbesserungsbewegung eingeleitet. In England setzt die Entwicklung neuer Strategien jedoch deutlich früher ein. Themen einer Modernisierung sind in beiden Ländern die Organisation der Institution Bewährungshilfe, Verfahrensstandards und eine Risiko-Gefährlichkeitsanalyse. In beiden Ländern gehen die Entwicklungen im Wesentlichen auf die Erkenntnisse der What Works- Studien zurück und förderten unter anderem die Erkenntnis zu Tage, dass Ressourcen verstärkt bei Hoch-Risiko-Tätern eingesetzt werden müssen. Das Prinzip lautet „ressources follow risks“.
England und Wales sind hierbei im Rahmen einer nationalen kriminalpolitischen Strategie einen neuen Weg gegangen. Geschaffen wurde eine politisch gewollte neue Organisationsform, die mit einer Zielsetzung der Kriminalprävention, oder genauer, der Reduzierung von Rückfälligkeit begründet wurde und auf wissenschaftlichen Erkenntnissen der What Works- Studien beruht. Die Umsetzung wurde durch zwei wesentliche Elemente bestimmt: einschneidende Veränderungen der Organisationsform der Straffälligenbetreuung und die Implementierung eines landesweiten systematischen risk and need assessment. Zum einen wurden die Bereiche Strafvollzug und Bewährungshilfe durch den Aufbau eines National Offender Management Service unter einem Dach zusammengeführt und die Arbeitsweise im Sinne eines end-to-end Offender Management neu organisiert. Zum anderen wurde das Erfassungssystem Offender Assessment System als allein verwendetes Assessment-Verfahren im Rahmen der übergreifenden Organisation des NOMS etabliert. Die institutionelle Kooperationsform von Strafvollzug und Bewährungshilfe ermöglicht die Durchsetzung gemeinsamer Standards und ein gemeinsames Vorgehen. Dergestalt kann der gesamte Bereich von Strafvollzug und die Bewährungszeit von vornherein in einer einheitlichen, effektiven und systematischen Weise geplant und ausgeführt werden. Der Weg hierher führte England zunächst vom Probation Service zum National Probation Service als einheitlichen nationalen Dienst. Mit diesem wurden bereits grundlegende Veränderungen zum Probation Service eingeführt. Entscheidend verändert wurde das selbständige Agieren der einzelnen Probation Areas, in dem diese im Sinne einer national einheitlichen Vorgehensweise zu 42 Probation Areas zusammengefasst wurden. Es stellte sich jedoch heraus, dass diese Veränderungen des Systems nicht ausreichten, um den gewünschten Qualitätseffekt zu erzielen. So ging man sodann nur drei Jahre später noch weiter und schaffte ein komplett neues, noch nie da gewesenes und grundlegend verschiedenes Konzept für die Bewährungshilfe, den National Offender Management Service.
Auch in Deutschland wurde begonnen, die geführten Diskussionen in die Praxis umzusetzen, wenngleich der Modernisierungsprozess noch nicht abgeschlossen ist. So wurden organisatorische Veränderungen bereits vereinzelt durchgeführt und in mehreren Bundesländern eine Zusammenführung der Bewährungshilfe, Gerichtshilfe und Führungsaufsicht unternommen, wodurch, wie von vielen Seiten zutreffend gefordert, Ressourcen gebündelt und dadurch Kompetenzen freigesetzt werden. Am weitesten vorangeschritten sind die Modernisierungsentwicklungen im Bereich der Entwicklung von Verfahrensstandards. Immer mehr Bundesländer entscheiden sich für die Schaffung von Handlungs- und Dokumentationsstandards, sodass die Vorgehensweise transparent wird und eine Qualität messbar und überprüfbar wird. Es ist zu erwarten, dass sich diese Entwicklung fortsetzen wird. Hinsichtlich der Betreuung wird ein Vorgehen nach dem Case Management Ansatz gefordert, um so den vielschichtigen Problemen der Probanden optimal Rechnung zu tragen. Auch insoweit gibt es bereits ein paar Bundesländer, die diesen Ansatz umsetzen.
Über die Einführung einer Risiko-Gefährlichkeitsanalyse wird deutschlandweit noch diskutiert. Bislang hat es kein Bundesland gewagt, eine solche einzuführen. Dabei wird in Deutschland ebenfalls die Auffassung vertreten, den gefährlichen Tätern die größte Aufmerksamkeit zu widmen. Dies zeigt sich beispielsweise an den jüngsten Entwicklungen in Bayern und Baden-Württemberg. Mit NEUSTART wird eine ausführliche Datenerhebung vorgenommen, welche Problembereiche aufzeigen soll. Die Betreuungsintensität gestaltet sich sodann nach der Anzahl der Problembereiche. Besteht kein Betreuungsbedarf, besteht sogar die Möglichkeit, die Betreuung zu beenden. In Bayern findet eine Einstufung als Risikoproband statt. Die Kriterien der Einstufung orientieren sich an den criminogenic needs, werden jedoch von den einzelnen Bewährungshelfern bewertet. Risikoprobanden erhalten eine intensivere Betreuung, sodass hier eine klare und deutliche Orientierung am Risiko zu erkennen ist. Einzig und allein die Feststellung, welches Risiko gegeben ist, in Form eines Assessment ist nicht strukturiert und standardisiert vorhanden, was Deutschland vom Entwicklungsstand Englands noch deutlich unterscheidet.
Die Entwicklungen in England, vom Probation Service zum National Offender Management Service, zeigen auf, dass es nicht ausreicht, lediglich zaghafte Veränderungen des bestehenden Systems umzusetzen, sondern dass es vielmehr erforderlich ist, grundlegende Veränderungen in ein Gesamtsystem einzuflechten und dieses zu implementieren.
Ein solches Gesamtsystem oder auch Gesamtkonzept wird auch von Wolfgang Klug vorgeschlagen. Abschließend und zusammenfassend kann man also festhalten, dass England mit seinen fortschrittlichen und doch zeitgemäßen Entwicklungen ein zukunftsweisendes Musterbeispiel für eine wirksame und finanziell doch realisierbare Kriminalitätsbekämpfung setzt. Die in dieser Arbeit vorgestellten, in Deutschland diskutierten Ansätze, bieten die Möglichkeit, die Bewährungshilfe vollständig umzustrukturieren und den verändernden Umständen der Zeit anzupassen. Es lassen sich starke Parallelen zu dem in England implementierten NOMS erkennen. Die einzelnen Bundesländer müssen nun den Mut aufbringen, die Modernisierungsansätze umzusetzen.
Die eingangs aufgeworfene Arbeitshypothese hat sich im Wesentlichen bestätigt. Trotz der Unterschiede kann festgehalten werden, dass faktische Gemeinsamkeiten bestehen und gleiche Probleme mit entsprechenden Ansätzen gelöst werden. Die Modernisierungsvorschläge gleichen sich in beiden Vergleichsländern. Es werden vor dem Hintergrund neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse die gleichen Probleme diskutiert, mit dem entscheidenden Unterschied, dass in England die Modernisierungsdiskussion bereits in eine Gesamtsystem eingebunden und in die Praxis umgesetzt wurde, was in Deutschland noch nicht der Fall ist. Als Ergebnis dieser Arbeit, die sich auf die praktische Realitäten der Bewährungshilfe konzentrierte, kann festgehalten werden, dass sich beide Staaten in ihrer Entwicklung ähnlich sind. England ist Deutschland in seiner Entwicklung jedoch deutlich voraus. Beide Länder durchlaufen ähnliche Diskussionen, in England wurden darauf jedoch im Hinblick auf eine Modernisierung der Bewährungshilfe bereits die notwendigen Konsequenzen gezogen. In Deutschland scheint ein solcher Wandel, in eine Richtung, wie sie in England eingeschlagen wurde, bevorzustehen. Insbesondere auch die Ideen von Klug, mit dem von diesem vorgeschlagenen Gesamtkonzept, deren Umsetzung in Deutschland in Ansätzen zu erkennen ist, orientieren sich am englischen System. Aufgrund vielschichtiger konzeptioneller und vor allem auch grundlegend gesetzlicher Hürden, ist jedoch nicht absehbar, in welcher Zukunft, ob nah oder fern, sich diese Entwicklung vollziehen wird."
Die gesamte Arbeit ist bei "KrimDok" der Universität Tübingen veröffentlicht und kann als PDF-Datei heruntergeladen werden: Carmen Mutz, Der englische National Offender Management Service und die deutsche Bewährungshilfe, 2012

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